82498_218

مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی و از بین بردن موقعیتهای فسادآور و جرم زا

پاراف مداخله کارکنان دولت در معاملات دولتی و از بین بردن موقعیتهای فسادآور و جرم زا به قلم صادق منتي نژاد، فوق‌ليسانس حقوق جزا و جرم‌شناسي دانشگاه تهران ومدرس دانشگاه : یکی از راههای اصولی مبارزه با فساد از بین بردن موقعیتهای فسادآور و جرم زا می باشد. یکی از این موقعیتها اشتغال به مشاغل دولتی و تکیه و پشت گرمی به حمایت عالی ترین نوع قدرت یعنی حکومت میباشد، زیرا کسانیکه خود را وابسته به دولت می دانند از نظر روانشناسی همیشه دولت را پشتیبان خود دانسته و کسانی که مخاطب آنها بوده، یعنی همان عامه مردم تصور فوق را داشته و اقدام مامورین راقانونی و لازم الاطاعه می دانند. مسائل فوق باعث گردیده که قوای مقننه خیلی کشورها به هنگام وضع قوانین به منظور جلوگیری از سوء استفاده کارمندان از جایگاه شغلی و پایگاه حکومتی برای آنان محدودیتها و تضیقاتی قائل شود. از جمله قانونگزار در سال 1337 اقدام به تصویب لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگام مجلسین و کارمندان دولت در معاملات دولتی کشوری را تصویب نمود که براساس آن کارمندان دولت از شرکت در معاملات دولتی یا داوری در معاملات مذکور ممنوع گردیدند.

ب) اهداف قانونگزار:

همانگونه که در مقدمه ذکر شد، قانونگزار همیشه سعی مینماید موقعیتها تسهیل کننده ارتکاب جرم و فساد را از بین ببرد و برهمین اساس مقننن به منظور اینکه کارمندان دولتی به اتکاء رابطه استخدامی و کاری با دولت در معاملات دولتی شرکت ننمایندو از این منظر مصالح عمومی و صرفه و صلاح دولت قربانی نفوذ افراد دولتی نشود، اقدام به تصویب لایحه فوق الذکر نمود. از طرف دیگر کارمندان دولت در صورت مشارکت در معاملات دولتی حتی در صورت رعایت صرف و صلاح دولت، به جهت وابستگی به قدرت حاکمیت زمینه رقابت سالم بخش خصوصی با بخش دولتی را از بین برده و همین امر زمینه ساز بروز تبعیض از نوع حکومتی و دولتی آن گردیده و زمینه مشارکت بخش خصوصی را از بین میبرد[1]. یکی دیگر از مسائلی که در تصویب قانون مذکور میبایست مورد توجه قرار گیرد، این است که در برهه ای که قانون مذکور به تصویب رسیده بود افکار و عقاید حاکم بر ذهن مجلس قانونگزار، به نوعی به دنبال محدود نمودن قدرت کارکنان دولت بود و در آن زمان سعی میگردید از قدرت بلا منازع نیروهای دولتی جلوگیری شود[2].

ج) افراد و اشخاص موضوع لایحه:

در صورتیکه به عنوان قانون مذکور توجه شود، اینگونه استنباط میگردد که قانون مذکور راجع به وزراء، نمایندگان مجلسین و کارمندان دولت میباشد و همانگونه که در بخش اهداف قانونگزار نیز اشاره گردید هدف قانون مذکور جلوگیری از سوء استفاده کارمندان از مقام و منصب دولتی آنان میباشد. براین اساس یادآوری میگردد که وفق ماده اول قانون مذکور 8 دسته اشخاص حقیقی و حقوقی مخاطب قانون قرار گرفته اند که افراد مذکور از مقامات عالی حکومتی تا کارمندان دون پایه را به شرح ماده مذکور شامل میشود. اما قانونگزار از این حیث جامع و مانع نمیباشد. از جمله:

1- شخص رئیس جمهور و رئیس قوه قضائیه و مقام رهبری (به عنوان مراجعی که در زمان تصویب قانون وجود نداشته) مشمول قانون مذکور قرار نمیگیرند واز این لحاظ قانون ناقص بنظر میرسد و لازم است قانون مذکور مورد تجديدنظر قرار گرفته تا کليه مقامات مذکور مشمول آن قرار گيرند.

2- سایر اشخاص نظیر اعضای شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و سایر نهادهای بعد از انقلاب مشمول قانون مذکور قرار نمیگیرند. مگر اینکه افراد فوق را در شمول کارمندان عادی قرار دهیم که این امر به لحاظ توسعه عمل مجرمانه مذکور و منع تفسیر موسع در حقوق کیفری، صحیح نمی باشد.

نکته قابل ذکر اینست که در قانون مذکور عده ای تحت شمول قانون قرار گرفته اند که نمیتوان به آنها کارمند دولت به معنای خاص گفت از جمله شهرداران و اعضاء انجمن شهر (شورای شهر کنونی) و کارکنان سازمانها و دستگاهها و… که مدیریت یا اداره یا نظارت آنها با دولت است. همچنین عده ای از اشخاص وجود دارند که هیچگونه رابطه استخدامی با دولت ندارند اما از خزانه دولت وجه دریافت میدارند. به عنوان مثال اشخاصی که از کمیته امداد امام یا سازمان بهزیستی و… حقوق یا مقرری مستمر دریافت میدارند براساس بند 5 ماده اول قانون موصوف از مداخله در معاملات دولتی ممنوع میباشند. همچنین مدیران و کارکنان بنگاههای خیریه هر چند رابطه استخدامی با دولت ندارند، تحت شرایطی مشمول قانون مذکور قرار میگیرند.

از طرفی براساس بندهای 7 و 8 ماده اول قانون موصوف حتی شرکتهای خصوصی که کارمندان دولتی در آن دارای سهم، سرمایه و منافع میباشند، از شرکت در معاملات دولتی ممنوع گردیده اند. به عبارت دیگر در این مرحله دیگر مقننن موضوع را از حد کارمندان دولت خارج نموده و حتی شرکتهای متعلق و مربوط به کارمندان دولت را از شرکت در معاملات دولتی ممنوع نموده و از این طریق خواسته که کارمندان دولت با واسطه در معاملات دولتی شرکت ننمایند.

همچنین و از همه مهمتر اینکه قانونگزار اقرباء کارمندان دولت را به شرح تبصره «1» ماده اول قانون از شرکت در معاملات دولتی ممنوع نموده است. نظر به مراتب فوق الذکر ملاحظه میگردد که قانون مذکور برخلاف عنوانی که دارد صرفاً مربوط به کارمندان دولت نیست، بلکه افراد ذیل مشمول قانون موصوف میباشند:

1- مسئولین عالی رتبه کشوری و لشکری اعم از اینکه منصب دولتی آنان ناشی از استخدام توسط دولت باشد یا اینکه از طریق انتخابات به منصب فوق گمارده شده باشند نظیر نخست وزیر (در حال حاضر نخست وزیری حذف گردیده و وظایف وی در وظایف ریاست جمهوری ادغام گردیده است) ، وزراء و نمایندگان مجلسین وقت (در حال حاضر نمایندگان مجلس شورای اسلامی)

2- کارمندان عادی دولت.

3- کارکنان سازمانها یا بنگاهها یا شرکتها یا بانکها یا هر موسسه ای که منافع، مدیریت، اداره کردن یا نظارت آن متعلق به دولت یا دستگاههای وابسته به دولت باشد هرچند خود اینگونه اشخاص مستخدم دولت نباشند.

4- مدیران و کارکنان بنگاههای خیریه[3].

5- شرکتهائی که درصدی از سهام، سرمایه یا منافع آنها به شرح قانون متعلق به کارمندان دولت باشد.

6- اقرباء کارمندان دولت.

لذا مشخص میشود که قانون علاوه بر کارکنان دولت و شرکتهای مربوط به کارکنان دولت شامل اقرباء آنان نیز میشود.

د) نوع معاملات:

در عنوان لایحه قانونی راجع به منع مداخله … صحبت از مداخله در «معاملات دولتی و کشوری» گردیده است، ولی در بند 8 ماده اول قانون به شرکت در معاملات یا داوری در دعاوی دولت یا مجلسین یا شهرداریهای اشاره گردیده است و در تبصره 3 ماه اول، معاملات موضوع قانون طی 7 بنـــد مشخص گردیده اند که براساس آن منظور از معاملات دولتی موارد ذیل اعلام گـــردیده: 1- مقاطعه کاری[4] (به استثنای معامله محصولات کشاورزی) 2-حق العمل کاری[5] 3- اکتشاف و استخراج و بهره برداری (به استثنای معادن طبقه اول مندرج در قانون معادن[6]…) 4- قرارداد نقشه برداری و نقشه کشی و نظارت در اجرای آن 5- قرارداد مطالعات و مشاورات فنی و مالی و حقوقی 6- شرکت در مزایده و مناقصه 7- خرید و فروشهایی که باید طبق قانون محاسبات عمومی با مناقصه و مزایده انجام شود هر چند به موجب قوانین دیگر از مناقصه و مزایده مستثنی شده باشد.

باتوجه به موارد فوق در قسمت عمل مجرمانه مداخله در معاملات دولتی توضیحات ذیل ضروری میباشد:

1- گرچه در عنوان قانون از مطلق معاملات دولتی صبحت گردیده اما با توجه به توضیحات تبصره 3 ماده اول قانون، صرفاً برخی از معاملات دولتی به شرح تبصره مشمول ماده میباشند.

2- هر نوع معامله دولتی خارج از مصادیق 6 گانه تبصره 3 که در قالب مزایده و مناقصه صورت پذیرد، مشمول لایحه بوده هرچند از مصادیق مواردمنصوص در ماده نباشد. به عنوان مثال انعقاد یک فقره قرارداد اجاره یا معاوضه و… اگر خارج از چارچوب مزایده و مناقصه باشد مشمول لایحه نبوده و انجام آن توسط کارکان دولت بلااشکال است، اما همین معاملات در صورتیکه از طریق تشریفات مناقصه و مزایده صورت پذیرد مشمول لایحه میباشد.

3- اگر خرید و فروشی را طبق قانون محاسبات عمومی بتوان خارج از مناقصه و مزایده (ترک تشریفات نیز ظاهراً مشمول میباشد) انجام داد، انجام آن معامله توسط کارمندان دولت بلااشکال میباشد، اما اگر خرید و فروش طبق سایر قوانین و مقررات (غیر از قانون محاسبات عمومی) از مزایده و مناقصه مستثنی گردیده باشد، مداخله در آن، ممنوع بوده و مشمول قانون مورد نظر میباشد و انجام آن توسط پرسنل دولتی ایراد دارد. بنابراین باتوجه به مفاد بندهای 6 و 7 باید گفت هر نوع معامله ای حتی اگر از مصادیق بندهای 1، 2، 3، 4، 5 و 7 نباشد، ولی در قالب مزایده و مناقصه صورت گیرد، شرکت کارکنان در آن معامله ممنوع میباشد، ولی استثنائاً «خرید و فروشهایی» که طبق قانون محاسبات عمومی، بی نیاز از مناقصه و مزاید میباشند، هرچند در سایر قوانین و مقررات نیازمند مناقصه و مزایده باشند، مشمول لایحه نمیباشند. ولی اگر معامله ای خارج از مناقصه و مزاید صورت گیرد، میبایست حتماً از مصادیق شقوق تبصره 3 باشد والا مشمول لایحه نمیباشد. برهمین اساس اداره حقوقی قوه قضائیه طی نظریه شماره 861/7-17/12/73 مقرر داشته است که «معاملاتی که اشخاص مذکور در ماده اول لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلسین و کارمندان دولت در معاملات دولتی و کشوری، ممنوع از انجام آن میباشند، در تبصره 3 ماده مزبور احصاء شده و اجاره اموال (اعم از منقول و غیر منقول) به لحاظ منصوص بودن موارد ممنوع و منظور از معاملات مندرج در آن قانون از شمول آن خارج است»[7]

4- باتوجه به اینکه در متن لایحه صرفاً به کارکنان و کارمندان دولت یا دستگاههای وابسته به دولت اشاره گردیده است و باتوجه به اصل تفسیر مضیق در حقوق کیفری، افراد مشمول قانون کار شاغل در ادارات دولتی از شمول این لایحه خارج بوده و در صورتیکه در یک معامله دولتی شرکت نمایند مجرم شناخته نمیشوند.

5- در برخی موارد به حکم ضرورت و در راستای اجرای قانون اهم برخی افراد اجباراً در یک مناقصه دولتی مشارکت مینمایند. مثلاً موردی که قانون افراد را ملزم به فروش مال خود به دولت یا موسسات کشوری مینمایند، چنانکه کارمند دولت، خانه خود را به ضرورت توسعه معابر به شهرداری بفروشد و یا در موارد معاملاتی که منحصر به کارمند دولت باشد و دولت ناچار به معامله با اینگونه اشخاص بوده و اجرای ضوابط مواد 3، 4 و 5 آئین نامه معاملات دولتی برای دولت مسیر نباشد چنین معامله ای باطل نبوده و مرتکب مشمول لایحه نمیباشد[8].

6- شرکتهای تعاونی کارمندان موسسات موضوع قانون مذکور، صرفاً در امور مربوط به تعاونی از مقررات این قانون مستثنی خواهند بود. بنابراین در صورتی که شرکتهای تعاونی کارکنان دولت اعم از اینکه موضوع شرکت تعاونی امور مربوط به تولیدات، توزیع و… باشد وارد معامله بادستگاههای دولتی شوند، از شمول ممنوعیت لایحه قانونی مذکور مستثنی میباشند. بدیهی است باتوجه به بندهای «ب» و «ج» ماده 79 قانون محاسبات عمومی که معامله وزارتخانه ها و موسسات دولتی با شرکتهای تعاونی مصرف و تولید و توزیع را مستثنی از شرکت در مناقصه و مزایده دانسته، خرید و فروشهایی را که به این اساس وفق بند 7 تبصره 3 ماده اول قانون منع مداخله صورت می پذیرد، میتوان از شمول قانون اخیرالذکر خارج نمود.

7- وفق تبصره چهار ماده اول قانون منع مداخله، معاملات اجناس و کالاهای انحصاری دولت (از باب ضرورت) و امور مطبوعاتی دولت و شهرداریها از شمول قانون مستثنی گردیده است.

8- عمل مرتکب در جرم موضوع لایحه قانونی موصوف عبارتست از الف) شرکت در معاملات موضوع تبصره 3 ب) شرکت در داوری دعاوی مربوط به معاملات مذکور. بنابراین هریک از اشخاص موضوع این قانون در معاملات مذکور مشارکت نمایند، اعم از اینکه عمل آنان در قالب فروشنده باشد یا خریدار، یا در هر قالب دیگری باشد، مشمول ماده مذکور میگردند. همچنین در صورتیکه معاملات مذکور به داوری گذاشته شود،مشارکت کارمندان مورد اشاره در داوری دعاوی معاملات فوق ممنوع میباشد.

9- عمل مرتکب میتواند مستقیم یا غیر مستقیم و باواسطه باشد. لذا در صورتیکه کارمندان مذکور از طریق و بواسطه دیگران در معاملات دولتی شرکت نمایند عمل آنان مجرمانه میباشد.

10- صرف شرکت دراینگونه معاملات و داوری دعاوی اینگونه معاملات، ممنوع بوده و ورود ضرر و زیان به عنوان نتیجه جرم در عمل مذکور ضرورتی ندارد. بدیهی است در صورت ورود احتمالی ضرر و زیان، مرتکب ملزم به پرداخت اینگونه خسارات میباشد.

11- برای اینکه مرتکب، مشمول مجازاتهای مقرر در قانون مذکور قرار گیرد، لازم است که دارای سوء نیت بوده و از دولتی بودن اینگونه معاملات یا از دولتی بودن یا وابستگی دستگاه طرف معامله به دولت آگاهی داشته باشد. به عبارت دیگر مرتکب نباید جهل به موضوع داشته باشد.

هـ) ضمانت اجراء

ضمانت اجراء قانون فوق عبارتست از 2 تا 4 سال حبس جنایی[9] (حبس جنایی امروزه از بین رفته و حبس تعزیری جانشین آن گردیده است) و ابطال معاملات و پرداخت انفرادی (در صورت فرد بودن مرتکب) یا تضامنی (در صورت تعدد مسئولین) کلیه خسارات وارده.

ارجاعات :

1- تبلور این دیدگاه در ماده 35 قانون برنامه سوم توسعه دیده میشود. 2- از جمله در نوزدهم اسفند ماه 1337 قانون مربوط به رسیدگی به دارائی وزراء و کارمندان دولت اعم از کشوری و لشکری و شهرداریها و موسسات وابسته به آنها به تصویب رسید. 3- منظور از بنگاههای خیریه جاهایی که برای کارهایی از یک نوع اختصاص داده شده میباشد. 4- مقاطعه کار کسی است که ضمن عقد قرارداد یا پیمان یا صورت مجلس مناقصه، انجام هرگونه عمل و یا فروش کالایی را با شرایط مندرج در قرارداد یا پیمان، صورت مجلس مناقصه، در قبال مزد یا بهاء و به مدت معین تعهد نماید (قانون مالیات بردرآمد و املاک فروشی و مستغلات و حق تمبر مصوب 1335-ماده 11) 5- براساس ماده 357 قانون تجارت حق العمل کار کسی است که به اسم خود ولی به حساب دیگری (آمر) معاملاتی کرده و در مقابل حق العملی دریافت میدارد. 6- طبق بند «الف» ماده 4 قانون معادن مصوب 1362 مواد معدنی طبق اول عبارتند از: سنگ آهک، سنگ گچ، شن و ماسه معمولی، نمک طعام (آبی و سنگی) سنگ ساختمانی و امثال آن. لازم به توضیح است که براساس ماده 40 قانون معادن، کارکنان دولت در وزارت معادن و فلزات (وزات صنایع و معادن فعلی) و شرکتها و سازمانهای وابسته، در زمان اشتغال و تا یکسال بعد از قطع اشتغال نمیتوانند بطور مستقیم و یا غیر مستقیم در منافع اشخاص طرف قراردادهای اکتشاف، بهره برداری و استخراج و فروش ذیسهم و ذینفع شوند و در صورت تخلف به انفصال ابد از خدمات دولتی و محرومیت از 5 تا 10 سال از هرگونه عقد قرارداد معدنی و اخذ موافقت اصولی محکوم میگردند. 7- شهری غلامرضا، ستوده جهرمی، سروش، نظریات اداره حقوقی قوه قضاییه در زمینه مسایل کیفری جلد دوم، ص 481 / 8- جعفری لنگرودی، محمد جعفر، ترمینولوژی حقوق، ص 661 و 662 / 9- براساس ماده «7» قانون مجازات عمومی مصوب 1304 جرم از حیث شدت و ضعف مجازات به 3 نوع تقسیم شده بود. 1-جنایت 2- جنحه 3- خلاف. براساس ماده «8» قانون مذکور مجازاتهای اصلی جرمی که از درجه جنایت باشد عبارت بود از اعدام، حبس دائم، حبس جنایی درجه یک از سه سال تا 15 سال و حبس جنایی درجه دو از دو سال تا 10 سال و براساس ماده 9 قانون مذکور مجازاتهای اصلی جنحه عبارت از حبس جنحه‌ای از 61 روز تا 3 سال و جزای نقدی از 5001 ریال به بالا و مجازاتهای خلافی شامل جزای نقدی از 200 ریال تا 5000 ریال بود. اما پس از انقلاب شکوهمند اسلامی، قانونگزار در عوض درجه بندی جرائم، مجازاتها را طبق ماده 12 قانون مجازات اسلامی به 5 دسته حدود، قصاص، دیات، تعزیرات و مجازاتهای بازدارنده تقسیم بندی نموده و تقسيم‌بندي قبلي از بين رفته است.