دستورالعمل انضباط مالی و ارتقای بهره وری

رای دیوان عدالت درباره ابطال دستورالعمل انضباط مالی و ارتقای بهره وری

پاراف رای دیوان عدالت درباره ابطال دستورالعمل انضباط مالی و ارتقای بهره وری : کلاسه پرونده: 94/599-598شماره دادنامه: 941-940موضوع رأی: ابطال بندهای (1)، (4) دستورالعمل انضباط مالی و ارتقای بهره وری و بهبود کیفیت و صرفه جویی در هزینه و زمان اجرای طرحها (موضوع بخشنامه شماره 68118/100-21/8/1391 معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور)

شاکی: رئیس دیوان عدالت اداری

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

اعلام کننده موارد مغایرت: دیوان محاسبات کشور

گردش کار: معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه های شماره 907/20000-28/9/1391 و 1143/20000-10/12/1391 اعلام کرده است که:
” حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای منتظری
ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم:
احتراماً در خصوص بند (1) دستورالعمل انضباط مالی و ارتقای بهره وری و بهبود کیفیت و صرفه جویی در هزینه و زمان اجرای طرحها موضوع بخشنامه شماره 68118/100-21/8/1391 معاون برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور به استحضار می رساند:
وفق ماده (23) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده (104) قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 16/5/1391 مجلس شورای اسلامی از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی، تولیدی صنعتی و اجرایی کشور در اجرایپروژه ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات مصوب 12/12/1375 لغو می شود. بنابراین بند (1) بخشنامه صدرالذکر مبنی بر لازم الرعایه بودن قانون اخیرالذکر در اجرای تمامی طرحها و پروژه ها از هر محل و منبع تامین اعتبار از حیث احیای قانون ملغی الاثر و منسوخ، مغایر قانون ارزیابی می شود.
1- مطابق ماده (27) قانون برگزاری مناقصات مصوب سال 1383 «در مواردی که انجام مناقصه بر اساس گزارش توجیهی دستگاه مناقصه گزار به تشخیص یک هیأت سه نفره مرکب از مقامات مذکور در ماده (28) این قانون میسر نباشد، می توان معامله را به طریق دیگری انجام داد و در این صورت هیأت ترک تشریفات مناقصه با رعایت صرفه و صلاح دستگاه ترتیب انجام این گونه معاملات را با رعایت سایر مقررات مربوط در هر مورد برای یک نوع کالا یا خدمات تعیین و اعلام خواهد نمود.» به موجب ماده (28) قانون فوق الذکر ترکیب هیأت ترک تشریفات مناقصه حسب معاملات و دستگاههای اجرایی معین شده است. بنابراین بند (4) بخشنامه صدرالذکر که بدون رعایت احکام قانون برگزاری مناقصه در ترک تشریفات مناقصه دستگاههای اجرایی، واگذاری کار از طریق ترک تشریفات مناقصه را در قالب هماهنگی با شورای عالی فنی معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری مجاز دانسته برخلاف حکم قانونی مزبور و مغایر با قانون است.
2- بر اساس ماده (30) قانون برنامه و بودجه « کلیه اعتبارات جاری و عمرانی که در بودجه عمومی دولت به تصویب می رسد بر اساس گزارشهای اجرایی بودجه و پیشرفت عملیات در دوره های معین شده توسط کمیته ای مرکب از نمایندگان وزارت دارایی و سازمان تخصیص داده می شود…»
بنا به بند (الف) ماده (216) قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه « تخصیص اعتبار، تعهد و پرداخت در اجرای موافقتنامه های متبادله با دستگاههای اجرایی، مشروط به رعایت شرح عملیات و فعالیتهای موضوع موافقتنامه و شروط الزام آوری که به منظور اعمال نظارت بیشتر بر اجرای برنامه و بودجه توسط معاونت درج می شود خواهد بود». شرط یاد شده نباید مغایر قانون باشد.
بنابراین بند (7) بخشنامه مبحوث عنه که متضمن شرط اضافی بر آنچه در قانون مقرر شده مبنی بر این که تخصیص به هر یک از طرحهای تملک دارایی سرمایه ای صرفاً در مقابل تعهدات تایید شده دستگاه اجرایی صورت خواهد گرفت، برخلاف قانون ارزیابی می شود.
بنا به مراتب در اجرای مواد (19) و (20) قانون دیوان عدالت اداری، ابطال بخشنامه مبحوث فیه از زمان تصویب مورد استدعاست.”
متن بخشنامه مذکور در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:
بخشنامه به دستگاههای اجرایی، مهندسان مشاور و پیمانکاران شماره: 68118/100
تاریخ: 21/8/1391
موضوع: دستورالعمل انضباط مالی و ارتقاء بهره وری و بهبود کیفیت و صرفه جویی در هزینه و زمان اجرای طرحها به استناد مفاد ماده (23) قانون برنامه و بودجه و آیین نامه استانداردهای اجرایی طرحهای عمرانی، مصوب 30 تیرماه 1352 هیأت وزیران، به منظور ارتقاء بهره وری و بهبود کیفیت و صرفه جویی در هزینه و زمان اجرای طرحها و همچنین انضباط مالی برای اجرای تمام طرحهای تملک دارایی سرمایه ای و طرحهای سرمایه گذاری شرکتهای دولتی مربوط به کلیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و مواد (2) و (3) و (4) قانون محاسبات عمومی کشور، ابلاغ می شود.
1- در اجرای طرحها و پروژه ها از هر محل و منبع تامین اعتبار، رعایت «قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی، تولید، صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات»، مصوب 1375 و اصلاحیه های قانونی بعدی آن الزامی است. گزارش موارد استثناء پس از طی مراحل قانونی توسط دستگاه اجرایی به هیأت وزیران ارائه و پس از تایید ملاک عمل قرار می گیرد.
2- ……
3- ……
4- واگذاری کار از طریق ترک تشریفات مناقصه در قالب هماهنگی با شورای عالی فنی مجاز می باشد.
5- ……
6- ……
7- تخصیص اعتبار به هر یک از طرحهای تملک دارایی سرمایه ای صرفاً در مقابل تعهدات تایید شده دستگاه اجرایی در هر پروژه طبق موافقتنامه متبادله صورت خواهد گرفت.
8- ……
در خصوص بند 1 دستورالعمل مذکور، رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور به موجب لایحه شماره 12665-18/2/1392، لایحه شماره 106037-12/12/1391 معاونت مذکور را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:
” ریاست محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام:
بازگشت به نامه شماره 9009980900087117 (کلاسه 91/1223)- 4/11/1391، موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست دیوان محاسبات کشور در خصوص ابطال بند (1) بخشنامه شماره 68118/100-21/8/1391 معاونت متبوع (موضوع دستورالعمل انضباط مالی و ارتقاء بهره وری و بهبود کیفیت و صرفه جویی در هزینه و زمان اجرای طرحها) به استحضار می رساند:
1- بند 1 دستورالعمل یاد شده صرفاً تاکید بر رعایت قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ها داشته است و به دلایل ذیل مغایرتی با قوانین و مقررات جاری ندارد.
2- صرفه ابلاغ قانون جدید (قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده (104) قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1391) به منزله خروج قانون گذشته از نظام حقوقی کشور نیست بلکه همان گونه که در ماده 7 قانون اخیرالتصویب ملاحظه می شود، طرحها و پروژه هایی که قبل از لازم الاجراء شدن قانون جدید، مناقصه آنها برگزار شده یا قرارداد آنها منعقد شده است از شمول قانون جدید خارج بوده و مقررات گذشته در خصوص آنها عمل می شود. با توجه به تاریخ تصویب دستورالعمل یاد شده (21/8/1391) و صراحت بند 1 آن مبنی بر « اجرای طرح و پروژه ها …»، به لحاظ این که اکثر قریب به اتفاق طرحها و پروژه ها در تاریخ مذکور مرحله برگزاری مناقصه و انعقاد قرارداد را در سنوات گذشته طی کرده است و در مرحله اجراء هستند، این موضوع حکایت از وضع قالب و شمول قانون گذشته (قانون مصوب 1375) بر آنها دارد.
3- در بند 1 دستورالعمل، رعایت قانون مصوب 1375 و « اصلاحیه های قانونی بعدی» تصریح شده است. این تصریح حکایت از الزام به رعایت قوانین اصلاحی بعدی دارد لذا رعایت قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی … (مصوب 1391) نیز حسب اقتضاء مورد تاکید قرار گرفته است.
4- با توجه به صراحت مذکور در ماده 23 قانون حداکثر … (مصوب 1391)، از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، قانون حداکثر… (مصوب 1375) لغو می شود. لازم به توضیح است، لازم الاجراء شدن قانون صرفاً منوط به تصویب و انتشار آن در روزنامه رسمی نیست بلکه در هر جا که اجرای قانون نیازمند تصویب آیین نامه اجرایی یا تحقق شرایط قانونی است، قانون جدید از تاریخ تصویب آیین نامه های اجرایی یا تحقق شرایط یاد شده، لازم الاجرا می شود و تا آن تاریخ، با توجه به ماده 23 قانون جدیدالتصویب، مقررات گذشته همچنان پابرجاست.
5- شاکی صرفاً دلایل خود را برای ابطال بند 1 دستورالعمل ارائه کرده و در خصوص سایر بندها، دلیل خاصی در رد یا اثبات آنها ارائه نکرده است لذا درخواست ابطال تمام بخشنامه که دارای بندهای مستقل است، موضوعیت ندارد.
با توجه به موارد یاد شده درخواست رد شکایت شاکی مورد تقاضاست.”
در خصوص بندهای 4 و 7 دستورالعمل مورد اعتراض، رئیس امور حقوقی و قوانین معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور به موجب لایحه شماره 20773-11/3/1392 توضیح داده است که:
” مدیریت محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام:
بازگشت به نامه شماره 9209980900001292-7/2/1392، موضوع « درخواست دیوان محاسبات کشور در خصوص بندهای 4 و 7 دستورالعمل انضباط مالی و ارتقاء بهره وری و بهبود کیفیت و صرفه جویی در هزینه و زمان اجرای طرحها» (موضوع بخشنامه شماره 68118/100-21/8/1391 معاونت متبوع)، مطالب ذیل را به استحضار می رساند:
1- با توجه به نص صریح بند 4 بخشنامه مذکور، صرفاً به دستگاههای اجرایی اجازه داده شده تا بتوانند واگذاری کار از طریق ترک تشریفات مناقصه را با شورای عالی فنی هماهنگ نمایند. بدیهی است این موضوع به منزله الزام دستگاههای اجرایی به انجام این هماهنگی نیست.
2- همان گونه که در بند (الف) ماده 216 قانون برنامه پنجم توسعه اشاره شده است، شروط مندرج در موافقتنامه ها نباید مغایر با قانون باشد. با توجه به این موضوع، عبارت « تعهدات تایید شده دستگاه اجرایی» در بند 7 بخشنامه یاد شده در واقع به منزله بررسی و تایید پیشرفت واقعی عملیات پروژه است که در ماده (30) قانون برنامه و بودجه کشور (مصوب 1351) به آن اشاره و تاکید شده به نحوی که تخصیص کلیه اعتبارات تملک داراییهای سرمایه ای باید بر مبنای آن صورت گیرد. ماده 30 قانون مذکور اشعار می دارد: « کلیه اعتبارات جاری و عمرانی که در بودجه عمومی دولت به تصویب می رسد بر اساس گزارشهای اجرایی بودجه و پیشرفت عملیات در دوره های معین شده توسط کمیته ای مرکب از نمایندگان وزارت دارایی و سازمان تخصیص داده می شود…» با عنایت به موارد یاد شده، شرط مزبور مغایر با قانون نیست.”
در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده بدواً به هیأت تخصصی اقتصادی مالی اصناف دیوان عدالت اداری فرستاده شد و هیأت مذکور، بند 7 بخشنامه مورد اعتراض را مغایر قانون تشخیص نداد و رأی شماره 188-17/5/1394 مبنی بر عدم ابطال بند 7 بخشنامه را صادر کرد و رأی یاد شده به لحاظ عدم وصول اعتراض از ناحیه ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری و نیز رئیس دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تـاریخ 28/7/1394 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسـا و مستشـاران و دادرسـان شعب دیوان تشکیل شد و در خصوص بندهای 1 و 4 بخشنامه مـورد اعتراض به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرد.

رأی هيأت عمومي:

الف- به موجب ماده 7 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده 104 قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1/5/1391 مقرر شده است: « طرحها وپروژه هایی که قبل از تاریخ لازم الاجراء شدن این قانون مناقصه آنها برگزار شده یا قرارداد آنها منعقد گردیده از شمول این قانون مستثنی است.» در ماده 23 قانون مذکور نیز تصریح شده است که از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون، قانون حداکثر استفاده از توان فنی، مهندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات مصوب 12/12/1375 لغو می شود. با توجه به مراتب، از زمان حاکمیت قانون صدرالذکر، این قانون علی الاطلاق حاکمیت ندارد و طرحها و پروژه های موضوع ماده 7 قانون، از شمول احکام قانون مستثنی است. در نتیجه اطلاق بند یک بخشنامه شماره 68118/100-21/8/1391 معاونت وقت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور که در اجرای طرحها و پروژه ها از هرمحل و منبع تامین اعتبار، رعایت قانون حداکثر استفاده از توان فنی، مهندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات مصوب سال 1375 و اصلاحیه های بعدی را الزامی کرده است به لحاظ این که این قانون به دلالت ماده 23 قانون صدرالذکر ملغی شده و صرفاً در حد ماده 7 یاد شده قابلیت اعمال دارد، مغایر مواد 23 و 7 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور و تقویت آنها در امر صادرات و اصلاح ماده 104 قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1/5/1391 است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.
ب- به موجب مواد 27 و 28 قانون برگزاری مناقصات مصوب سال 1383، شرایط و ضوابط ترک تشریفات مناقصه و ترکیب هیأت ترک تشریفات مناقصه و نحوه انجام معامله مشخص و معین شده است. نظر به این که در بند 4 بخشنامه شماره 68118/100-21/8/1391 معاونت وقت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، واگذاری کار از طریق ترک تشریفات مناقصه به هماهنگی با شورای عالی فنی مقید و محدود شده است و در آن ضوابط مقرر در مواد 27 و 28 قانون برگزاری مناقصات لحاظ نشده است، بنابراین بند مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص شد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.

محمدجعفر منتظری / رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری