رای دیوان درباره مجوز پرداخت حق مسکن به کارکنان

رای دیوان درباره مجوز پرداخت حق مسکن به کارکنان

پاراف رای دیوان درباره مجوز پرداخت حق مسکن به کارکنان : کلاسه پرونده: ۹۴/۷۲۱شماره دادنامه: ۳۸ موضوع رأی: ابطال بخشنامه شماره ۶۹۳۳۲۲۷۵-۱۱/۶/۱۳۸۷ معاون اداری مالی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای وزارت راه و شهرسازی

شاکی: سازمان بازرسی کل

تاریخ دادنامه: ۳۱/۱/۱۳۹۵
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۰۲۰۳۵-۲/۶/۱۳۹۴ اعلام کرده است که:
“رئیس محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم:
احتراماً، به پیوست تصویری از گزارش اداره کل بازرسی استان ایلام و مستندات مرتبط با آن راجع به مغایرت بخشنامه معاون محترم اداری مالی و حقوقی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای کشور پیرامون پرداخت حق مسکن به پرسنل اداره کل حمل و نقل و پایانه های استانها با قوانین و مقررات موضوعه که در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون این سازمان مورد بررسی و تایید قرارگرفته است ارسال می گردد، به حکایت گزارش مزبور:
معاون اداری مالی و حقوقی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای کشور به موجب بخشنامه شماره ۶۹۳۳۲۲۷۵
-۱۱/۶/۱۳۸۷ در خصوص پرداخت کمک هزینه مسکن به کلیه مدیران استانی ابلاغ کرده است: «… در صورت عدم استفاده همکاران از خانه سازمانی و تسهیلات مسکن به شرح ذیل اقدام نمایید.
۱- کارکنان لیسانس و بالاتر ماهیانه ۵/۳ برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
۲- کارکنان فوق دیپلم ۳ برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
۳- کارکنان دیپلم و پایین تر ۵/۲ برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
۴- کارکنان مستقر در پایانه های مرزی ماهیانه ۵/۴ برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
۵- مدیران پایانه های مرزی و معاونین مدیران کل ستادی و استانی ماهیانه ۵ برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.»
در پرداخت حقوق و مزایا به کارکنان دولت قانون استخدام کشوری، قانون مدیریت خدمات کشوری و ضوابط اجرایی بودجه مبنای عمل قرار می گیرد. فصل سوم قانون استخدام کشوری به پرداخت حقوق و مزایا اختصاص یافته است که علاوه بر پرداختهایی که به عنوان حقوق ثابت تلقی می شود به استناد ماده ۳۸ فوق العاده شغل و مستند به ماده ۳۹ فوق العاده های تحت عنوان اضافه کار، بدی آب و هوا، محل خدمت، روزانه، اشتغال، سختی شرایط محیط کار، نوبت کاری و کسر صندوق و به موجب ماده ۴۰ قانون اخیرالذکر هزینه ایاب و ذهاب، هزینه نقل و مکان و هزینه سفر قابل پرداخت است.
در قانـون مدیریت خـدمات کشوری نیز فصـل دهـم بـه پـرداخت حقـوق و مـزایا اختصاص یافته است که علاوه بـر پـرداختهایی مـوضوع مـاده ۶۵ و تبصره هـای آن و مـاده ۶۶ قـانون مـوصوف کـه حقوق ثابت تلقی می گـردند
فوق العاده های به شرح ماده ۶۸ آن قانون شامل: فوق العاده مناطق کمتر توسعه یافته و بدی آب و هوا، فوق العاده سختی کار و کار در محیطهای غیر متعارف، کمک هزینه عائله مندی و اولاد، فوق العاده شغل برای مشاغل تخصصی، فوق العاده کارایی و عملکرد، فوق العاده ماموریت روزانه، فوق العاده اشتغال خارج از کشور، فوق العاده ویژه و اضافه کار قابل پرداخت می باشد. در حالی که بخشنامه صدرالذکر اجازه پرداخت فوق العاده ای تحت عنوان فوق العاده مسکن را صادر کرده است که مغایر با قانون استخدام کشوری و قانون مدیریت خدمات کشوری است.
بنا به مراتب بخشنامه شماره ۹۶۳۳۲۲۷۵- ۱۱/۶/۱۳۸۷ معاون اداری مالی و حقوقی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای کشور در تجویز پرداخت کمک هزینه مسکن به پرسنل شاغل در اداره مانحن فیه فاقد منشاء قانونی است.
خواهشمند است دستور فرمایید در اجرای تبصره (۲) ماده (۲) قانون تشکیل این سازمان موضوع در هیأت عمومی آن دیوان مطرح و به طور فوق العاده و خارج از نوبت مورد رسیدگی قرار گیرد. موجب امتنان است که از تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند.”

متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
” کلیه مدیران محترم استانی
موضوع: کمک هزینه مسکن
با سلام:
احتراماً، با توجه به مصوبه شماره ۲۷۱ و ۳۳۵ هیأت محترم عامل سازمان مقتضی است نسبت به پرداخت کمک هزینه مسکن از تاریخ ۱/۵/۱۳۸۷ در صورت عدم استفاده همکاران از خانه سازمانی و تسهیلات مسکن به شرح ذیل اقدام نمایید.
۱- کارکنان لیسانس و بالاتر ماهیانه ۵/۳ برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
۲- کارکنان فوق دیپلم ۳ برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
۳- کارکنان دیپلم و پایین تر ۵/۲ برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
۴- کارکنان مستقر در پایانه های مرزی ماهیانه ۵/۴ برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت.
۵- مدیران پایانه های مرزی و معاونین مدیران کل ستادی و استانی ماهیانه ۵ برابر حداقل حقوق مبنای جدول موضوع ماده یک قانون نظام هماهنگ پرداخت. – معاون اداری مالی و حقوقی”

در پاسخ به شکایت شاکی، معاون توسعه مدیریت و منابع سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای وزارت راه و شهرسازی به موجب لایحه شماره ۵/۷۱/۹۹۸۲۳-۱/۹/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
“ریاست محترم دیوان عدالت اداری
موضوع: درخواست سازمان بازرسی کل کشور
سلام علیکم:
احتراماً عطف به کلاسه پرونده ۹۴/۷۲۱ شماره پرونده ۹۴۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۰۰۰۰۳ دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری متضمن درخواست سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر مغایرت بخشنامه شماره ۷۵/۶۹۳۳۲-۱۱/۶/۱۳۸۷ معاون اداری مالی و حقوقی سازمان متبوع مبنی بر تجویز پرداخت کمک هزینه مسکن به پرسنل شاغل در ادارات کل تابعه استانی با قانون استخدام کشوری، قانون مدیریت خدمات کشوری و ضوابط اجرایی بودجه، موارد ذیل را دال بر مطابقت بخشنامه فوق با مقررات موضوعه به استحضار می رساند:
۱- سازمان بازرسی کل کشور در گزارش شماره ۱۰۲۰۳۵- ۲/۶/۱۳۹۴ از جمله مستندات قانونی، غیر قانونی بودن بخشنامه فوق را، مغایرت بخشنامه مذکور با قانون استخدام کشوری بیان کرده است. این در حالی است کهسازمان متبوع بر اساس ماده واحده قانون تاسیس شرکت سهامی خاص پایانه عمومی وسائل نقلیه باربری مصوب ۲۸/۱۰/۱۳۶۷ و الحاقی مصوب سال ۱۳۷۴ در قالب شرکت سهامی خاص پایانه های عمومی وسایل نقلیه باربری با اهداف و وظایف مشخص تاسیس گردیده و متعاقباً شرکت مذکور با معاونت حمل و نقل وزارت راه و ترابری وقت ادغام و نام شرکت به سازمان حمل و نقل و پایانه ها تغییر یافته و نهایتاً به موجب تبصره۱ ذیل بند ۲ مصوبه مورخ ۲۷/۲/۱۳۸۲ شورای عالی اداری، نام سازمان متبوع به سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای تغییر یافته و پس از آن به موجب تبصره ۳ ماده واحده قانون فوق، اساسنامه سازمان نیز در تاریخ ۱۵/۱۱/۱۳۶۸ به تصویب رسیده لذا بر این اساس، ماهیت سازمان متبوع شرکت دولتی است و به تبع آن، امور مربوط به مستخدمان شرکت نیز تابع مقررات استخدامی شرکتهای دولتی است.
لذا بر این اساس ملاحظه می فرمایند که مقررات استخدامی سازمان متبوع از شمول قانون استخدام کشوری مورد استناد سازمان بارزسی کل کشور خارج است و در زمان صدور بخشنامه مبحوث عنه، مقررات استخدامی شرکتهای دولتی بر سازمان متبوع حاکم بوده است موید این امر عبارت به کار رفته در صدر مواد ۴۰، ۳۹ و ۳۸ قانون استخدام کشوری، استنادی سازمان محترم بازرسی کل کشور است که در آنها صرفاً عبارت (وزارتخانه ها و موسسات دولتی) به کار رفته و با توجه به تعاریف بندهای (ت) و (ث) ماده ۱ و صراحت مقرر در بند (پ) ماده ۲ قانون استخدام کشوری، پیرامون عناوین وزارتخانه و موسسه دولتی و شرکت دولتی، قطعاً احکام مواد ۴۰، ۳۹ و ۳۸ قانون استخدام کشوری شامل شرکتهای دولتی نظیر سازمان متبوع به عنوان یک شرکت دولتی ( سهامی خاص) نمی شود و امور استخدامی شرکتهای دولتی، در زمان حاکمیت قانون استخدام کشوری تابع مقررات استخدامی شرکتهای دولتی بود. مزید استحضار آن که ماده ۱ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳/۶/۱۳۷۰ به روشنی و صراحت، مقررات استخدامی مستخدمان مشمول قانون استخدام کشوری را از مقررات استخدامی شرکتهای دولتی مصوب ۱۳۵۲ به تفکیک احصاء و مورد اشاره قرار داده که این نیز موید، عدم شمولیت مقررات استخدامی سازمان متبوع در زمره قانون استخدام کشوری است.
در مانحن فیه، با تجویز حاصل از ماده ۲۹ مقررات استخدامی شرکتهای دولتی مصوب سال ۱۳۵۲ و به استناد ماده ۹ اساسنامه سازمان متبوع، مجمع عمومی سازمان متشکل از وزرای راه و امور اقتصادی و دارایی و معاون رئیس جمهور و رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به عنوان بالاترین مقام تصمیم گیرنده سازمان در چهارچوب اختیارات حاصله، نسبت به تصویب آیین نامه رفاهی سازمان متبوع اقدام نموده و مصوبه مذکور طی نامه شماره ۲۰۱۹۱/۱۱-۵/۱۱/۱۳۸۴ از سوی وزیر وقت راه و ترابری به عنوان رئیس مجمع عمومی، جهت اقدام ابلاغ شده است که مطابق تبصره ۱ماده ۸ آیین نامه یاد شده صریحاً به سازمان متبوع اجازه داده شده تا نسبت به پرداخت کمک هزینه مسکن به کارکنان بر اساس تصمیمات و تصویب هیأت عامل سازمان اقدام نماید. متعاقباً هیأت عامل سازمان متبوع نیز با اختیارات حاصله ناشی از ماده ۱۳ اساسنامه سازمان، طی مصوبات شماره های ۲۷۱ و ۳۳۵ نسبت به تعیین مبالغ قابل پرداخت به کارکنان سازمان برابر مقررات قانونی فوق اقدام کرده که نتیجه مصوبات مذکور جهت اجرا از طریق معاونت اداری و مالی و حقوقی وقت سازمان به ادارات تابعه استانی ابلاغ شده است.
لازم به ذکر است در گزارش سازمان بازرسی کل کشور مستفاداً از بخشنامه معنون، از پرداخت کمک هزینه مسکن به پرداخت فوق العاده مسکن اشاره شده و حال آن که پرداخت فوق العاده مسکن تابع قوانین و مقررات استخدامی مصوب است ولیکن پرداخت کمک هزینه مسکن در چهارچوب کمکهای مستقیم و غیر مستقیم به کارکنان مستند به آیین نامه رفاهی سازمان منبعث از قوانین یاد شده بوده و متفاوت از فوق العاده مسکن تعلق یافته به کارکنان طبق قوانین جاریه است که تقاضای عطف توجه این مهم را دارد.
۲- دومین استناد قانونی سازمان بازرسی کل کشور، مغایرت بخشنامه فوق با قانون مدیریت خدمات کشوری است. این در حالی است که همان طور که فوقاً بیان گردید سازمان متبوع با توجه به ماهیت شرکت دولتی بودن در زمان تصویب آیین نامه رفاهی سازمان ( مورخ ۲۷/۶/۱۳۸۴) و قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، مشمول مقررات استخدامی شرکتهای دولتی مصوب ۱۳۵۲ بوده و بر همین اساس، مستند قانونی تصویب مذکور ماده ۲۹ مقررت اخیرالذکر بوده که متعاقباً موضوع بخشنامه معترضُ عنه قرار گرفته است. لیکن با تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در تاریخ ۸/۷/۱۳۸۶ مطابق ماده ۴ و تبصره ۳ ذیل آن، کلیه شرکتهای دولتی تابع مقررات استخدامی شرکتهای دولتی مصوب سال ۱۳۵۲ مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری قرار گرفتند که مطابق ماده ۷۸ آن، برنامه کمکهای رفاهی موضوع آیین نامه رفاهی سازمان مصوب مجمع عمومی سازمان ( مشمول ماده ۲۹ مقررات استخدامی شرکتهای دولتی) از شمول قانون مذکور مستثنی گردیده و همچنان به قوت خود ابقاء گردیده و لذا بدین وصف مغایرتی بین بخشنامه فوق ( موضوع مصوبه مجمع عمومی سازمان متبوع) با قانون مدیریت خدمات کشوری وجود ندارد و مطابقت مفاد بخشنامه فوق با قانون یاد شده به استناد ماده ۷۸ آن تایید شده است.
لازم به ذکر است در زیرنویس ضمیمه شماره ۲ فرم تفصیلی بودجه مصوب سازمان متبوع نیز که توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور بر اساس ماده ۷۸ قانون مدیریت خدمات کشوری تایید و ابلاغ شده است موضوع آیین نامه رفاهی سازمان برابر مقررات یاد شده مورد تایید قرار گرفته است که تایید مطابقت مصوبه مذکور با آیین نامه رفاهی سازمان نیز به روشنی موید قانونی بودن اقدام صورت گرفته است.
۳- سومین استناد قانونی سازمان بازرسی کل کشور، مغایر بخشنامه فوق با ضوابط اجرایی بودجه است. این در حالی است که اولاً: مشخص نشده مغایرت مذکور با ضوابط اجرایی بودجه چه سالی است و از این حیثمستند ادعایی، غیر منجز و مبهم است. ثانیاً: ماده ۱۲ تصویب نامه هیأت وزیران به شماره ۷۵۳/ت۵۱۷۶۲هـ- ۱۱/۱/۱۳۹۴ موضوع ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۴ کل کشور و همچنین ماده ۱۵ تصویب نامه هیأت وزیران به شماره ۱۹۲۴۴۱/ت۵۰۳۲۷هـ- ۲۸/۱۲/۱۳۸۹ موضوع ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۳۹۳ کل کشور و ایضاً مطابق بند ۱۰ تصویب نامه هیأت وزیران به شماره ۵۴۰۱۷/۴۴۵۸۵-۹/۳/۱۳۸۹ نمونه های تمثیلی از ضوابط اجرایی بودجه و مصوبات هیأت وزیران در سالهای مختلف است که به صراحت پرداخت کمکهای رفاهی مستقیم و غیر مستقیم به کارکنان را مجاز اعلام کرده است و ممنوعیت قانونی برای پرداخت آن، وجود ندارد.
بنابراین با عنایت به مراتب فوق و با توجه به این که بخشنامه شماره ۷۵/۶۹۳۳۲-۱۱/۶/۱۳۸۷ سازمان متبوع برابر مستندات فوق الاشاره چه در زمان تصویب مصوبه مجمع عمومی سازمان و صدور بخشنامه و چه در سالهای پس از آن تاکنون در چهارجوب مقررات قانونی بوده و هیچ گونه مغایرتی با سایر قوانین و مقررات موضوعه ندارد لذا تقاضای رد درخواست سازمان بازرسی کل کشور و تایید و ابرام بخشنامه معنون مورد استدعاست.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳۱/۱/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی:

نظر به این که بخشنامه مورد شکایت با توجه به مصوبات شماره ۲۷۱-۲۰/۳/۱۳۸۵ و شماره ۳۳۵-۲۲/۴/۱۳۸۷ هیأت عامل سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای صادر شده است و فی نفسه متضمن وضع مقررات آمره نیست، بنابراین قابل طرح و بررسی در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص داده نشد.

محمدکاظم بهرامی رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری